Ce trebuie să știi despre elaborarea de propuneri alternative de politici publice

Preambul:

În România, procesul de modernizare a sectorului public și a mecanismelor pe care acesta le utilizează în gestionarea resurselor s-a realizat odată cu procesul de integrare europeană. În acest sens, au fost integrate conceptele de eficiență/eficacitate în administrația publică, utilizându-se inclusiv ideea de proces de realizare a politicilor publice.

Administrația publică modernă presupune o mai mare responsabilizare a cetățenilor ca destinatari ai serviciilor sau politicilor publice oferite de stat, punându-se accentul pe o colaborare efectivă a acestora în calitate de parteneri în managementul și evaluarea respectivelor servicii. Astfel, se conturează necesitatea conștientizării și rezolvării problemelor de management pentru serviciile publice de către toți actorii implicați din diferite arii problematice.

Politicile publice alternative vin în sprijinul consolidării mecanismelor democratice ale societății și contribuie la definirea și evaluarea adecvată a problemelor societății pentru care instituțiile guvernamentale trebuie să identifice soluții adecvate și eficiente. De aceea, o serie de actori sociali legați prin conceptul de cooperare acționează atât individual, cât și împreună cu puterea executivă pentru soluționarea problemelor cu care se confruntă comunitatea din care fac parte.

Administrația publică trebuie să-și întărească continuu capacitatea de ameliorare a rezultatelor, să încorporeze problemele și soluțiile identificate de către actorii relevanți, îmbunătățind permanent viziunea și modul de definire, implementare și evaluare a politicilor guvernamentale.

  • Ce sunt politicile publice?

Pentru a începe discuția despre politicile publice trebuie să luăm în considerație sfera de cuprindere a noțiunii de public/sector public. În cadrul acesteia sunt incluse instituțiile/organizațiile publice și deciziile acestora, alocările resurselor publice și mecanismele de realizare prin consum/investiții/transferuri, producția de bunuri publice,în condițiile de eșec al pieței1.

Instituțiile guvernamentale au ca obiect principal activitatea de formulare și aplicare a politicilor publice, precum și diseminarea rezultatelor acestora. Din perspectiva teoreticienilor, politica publică (public policy) poate avea mai multe sensuri2:

  • viziune/strategie/obiectiv general în diverse domenii de activitate (ex.politica externă, strategia națională);
  • propuneri/măsuri concrete de acțiune guvernamentală (ex. politica socială de susținere a persoanelor cu dizabilități, politica de inserție profesională a absolvenților cu studii superioare);
  • decizii guvernamentale/acte normative aprobate în legătură cu o anumitătemă (ex. legislația privind scutirile fiscale, legislația în domeniul construcțiilor/urbanism);
  • programe/proiecte – pachet de măsuri de reglementare, organizare, alocări de resurse, obiective, rezultate desfășurate de guvern într-un anumit moment (ex. programele privind recalificarea personalului minier disponibilizat);
  • produs final /rezultat/de impact – vizează produsul final al unei politici guvernamentale (ex. construirea de locuințe destinate tinerilor) sau vizează evaluarea rezultatelor la scopul/obiectivele politicii (evaluarea politicilor de prevenirea incendiilor sau de reducere a infectării cu HIV);
  • proces de realizare – o serie de măsuri ce se derulează etapizat, pe o perioadă de timp mai îndelungată (ex. politica de reformă a educației, politica de privatizare a întreprinderilor de stat).

Astfel, politica publică reprezintă un sistem de decizii coordonate privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor, a resurselor necesare pentru atingerea anumitor rezultate în contexte clar delimitate/în situații specifice3. Politica publică este ceea ce instituțiile statului, centrale sau locale, decid să facă sau să nu facă4, imprimând acțiunilor întreprinse anumite obiective, scopuri, care vizează anumite grupuri-țintă.

În România, politicile publice guvernamentale sunt reglementate de o serie de acte normative detaliate în Anexa 1 la prezentul ghid. Pornind de la acestea, putem încerca să stabilim o definiție legală a politicilor publice, de exemplu, cu ajutorul prevederilor art. 4 din HG nr. 561/10.05.2009:

  • suma tuturor activităților desfășurate de către organele administrației publice centrale sau locale cu scopul soluționării unor probleme cu caracter public sau social identificate.
  • totalitatea etapelor a căror parcurgere conduce la implementarea unei anumite soluții destinate rezolvării unei probleme cu caracter public.

O politică publică mobilizează resurse pentru a genera anumite produse sau rezultate în societate. Acest obiectiv poate fi orientat inclusiv către satisfacerea anumitor interese sau promovarea anumitor valori.

Cuvinte-cheie: decizie politică, actori politici, mijloace/soluții/resurse pentru rezolvarea unor probleme.

  • De ce sunt necesare politicile publice?

Politicile publice au rolul de a corecta imperfecțiunile sau eșecurile pieței, promovând de la nivel guvernamental sau local valorile și principiile acceptate la nivel social și rezultate în urma alegerilor. De asemenea, ele pot constitui și un mod prin care palierul politic/decizional se inter-conectează cu societatea, venind în sprijinul comunităților și problemelor cu care acestea se confruntă.

  • Tipuri de politici publice

Politicile publice se pot clasifica în funcție de mai multe criterii: domeniul de aplicare, modalitatea de rezolvare, alocarea de resurse sau tipul de beneficiari. Astfel, există patru categorii mari de politici publice:

  • După domeniul/domeniilor în cadrul cărora propun soluții:

Politici publice economice și/sau sociale – care cuprind măsurile privind combaterea șomajului, creșterea și dezvoltarea economică, garantarea venitului minim obligatoriu etc.;

Politici fiscale/monetare;

Politici de securitate și apărare;

Politici energetice;

Politici de mediu;

  • După modalitatea prin care se intervine pentru rezolvarea politicilor publice:

Politici substanțiale – vizează politicile investiționale ale palierului central/local prin investirea resurselor publice sau distribuția resurselor statale cu un anumit scop, respectiv

Politici procedurale – vizează procedurile/relațiile inter-instituționale privind abordarea sau soluționarea anumitor probleme sociale.

  • După alocarea de resurse, către sau între diverse grupuri ale populației:

distributive – implică alocarea de resurse și servicii către diferitele segmente ale populației (persoane/grupuri/comunități)

redistributive – implică transferul de resurse și servicii între grupuri sau segmente ale populației

  • După tipurile de beneficiari cărora li se adresează politicile publice respectiv actorilor individuali sau colectivi ;
  • Ce sunt documentele/propunerile de politici publice?

Documentele de politici publice – instrumente decizionale, prin intermediul cărora sunt identificate posibilele soluții pentru rezolvarea problemelor de politici publice, incluzând informații privind evaluarea impactului, măsurile de monitorizare, de evaluare și implementare a soluțiilor respective (art. 3, HG nr. 870/2006).

Conform HG nr. 870/2006 și respectiv HG 775/2005, documentele de politici publice sunt: strategia, planul, propunerea de politici publice, respectând, astfel,formatul-cadru din legislația menționată.

  • Cine poate realiza propuneri de politici publice?

Conform HG nr. 870/2006 și, respectiv HG 775/2005, au dreptul sa inițieze proiecte de documente de politici publice, în vederea adoptării/aprobării de către Guvern, următoarele autorități publice:

  • ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale,
  • prefecții, consiliile județene – prin ministerul cu portofoliu în domeniul administrației publice.

Autoritățile publice inițiatoare au obligația de a respecta regulile procedurale aplicabile pentru asigurarea transparenței decizionale și consultărilor preliminare cu partenerii sociali și/sau cu structurile asociative ale autorităților administrației publice locale.

Așa cum am anticipat deja, politicile publice pot constitui mijlocul prin care eșalonul politic/decizional și comunitatea inter-relaționează, primind soluții, inclusiv din partea acesteia la problemele existente pe agenda publică. În plus, factorii interesați – grupurile de acțiune locală, societatea civilă, partenerii sociali pot interveni în procesul de definire, implementare și evaluare a politicilor publice (a se vedea etapele procesului de elaborare a politicilor publice).

  • Procesul de realizare a politicilor publice

Politicile publice se stabilesc printr-un proces complex, ce implică relații multiple între diverse dimensiuni, actori instituționali, mecanisme de implementare și de redefinire a problemelor și obiectivelor. El poate fi văzut din perspectivă analitică (rezolvarea unei probleme) și/sau politică (mecanisme de influențare și luare a deciziilor).

Primele două modele de mai jos sunt reprezentative pentru perspectiva analitică, în timp ce ultimele două se subsumează perspectivei politice.

  • Modelul ciclul politicilor publice5 – etapizarea procesului de realizare a politicilor publice și includerea etapelor respective într-un demers ciclic :

Formularea agendei și identificarea problemelor se referă la procesul prin care problemele ajung în atenția eșalonului guvernamental/decizional. Ulterior, aparatul administrativ identifică opțiunile și formulează propunerile de politici publice, cu respectarea procesului consultativ prealabil. În funcție de soluțiile identificate și de obiectivele stabilite, urmează procesul decizional prin care se stabilește modul în care trebuie să se acționeze pentru a rezolva problema. Cea de-a patra etapă a ciclului unei politici publice este legată de implementarea și monitorizarea acesteia. La final, rezultatele politicii sunt evaluate atât de societatea civilă, cât și de instituțiile statului, constituind baza pentru redefinirea politicii sau stabilirea de soluții suplimentare.

  • Modelul cutiei negre6 – ia in considerare intrările și ieșirile din cadrul sistemului de realizare a politicilor publice, precum și procesele din interiorul sistemului politic.

INPUT

Cereri/susținere/influențe pentru soluționarea anumitor probleme

  • Metoda rezultată din aplicarea conceptului de guvernanță7 cu accent pe actori/rețele de actori și mecanismele de inter-relaționare a acestora în procesul de realizare a politicilor publice.

Prin asociere, cetățenii își pot avansa și promova propriile interese, acest aspect constituind principalul element al procesului politic, inclusiv al celui legat de realizarea politicilor publice. Acestea din urmă ajung să fie dezvoltate, implementate, redefinite în urma interacțiunii dintre grupurile sociale și instituțiile guvernamentale. Politica publică reflectă un echilibru al influenței relative a grupurilor de interes, la un moment dat, în cadrul societății.

În acest context se înscrie modelul guvernanței în rețea de actori sau cel al coalițiilor de advocacy în procesul politicilor publice.

Modelul guvernanței în rețea presupune ca o serie de actori sociali legați prin conceptul de cooperare/ de parteneriat să acționeze coordonat în vederea rezolvării problemelor cu care se confruntă comunitatea din care fac parte. Se consideră că sistemul competitiv al pieței nu poate face față tuturor problemelor unei societăți sau comunității, motiv pentru care se înaintează ideea unor soluții colective care se produc cu ajutorul unor rețele de actori în care statul nu mai deține rolul central – „guvernarea în afara guvernului”.8 Rețelele dețin expertiza necesară rezolvării anumitor probleme sociale, ele intervenind în procesul democratic prin interpunerea între cetățeni și stat. Relația dintre stat și rețele este bidirecțională și reciprocă, astfel:

Statul

În timp ce 		Reţelele

Responsabil pentru implementarea politicilor publice 		Dețin expertiza necesară rezolvării anumitor probleme sociale
Sunt reprezentative pentru anumite sectoare de activitate încercând să influențeze deciziile guvernamentale

Acțiunea grupurilor de actori sociali în procesul politicilor publice este acceptabilă în condițiile asigurării unui demers transparent, în condiții de responsabilitate socială, acestea reprezentând vectorii comunităților locale către instituțiile guvernamentale. Astfel, se oferă posibilitatea comunităților șansa de a interveni în definirea și implementarea politicilor care îi afectează.

Modelul coalițiilor de advocacy se concentrează asupra felului în care mobilizarea comunității influențează acțiunile decidenților. (P. Sabatier și H. J. Smith).9

SUBSISTEMELE DE POLITICI

Actori: Coaliții de advocacy

Convingeri de politici

Resurse de care dispun

Interacțiuni/negocieri/compromisuri

Decizii ale autorităților guvernamentale/locale

Reguli instituționale/resurse/strategii/programe/

Rezultatele și impactul politicilor publice

STRUCTURI DE OPORTUNITATE PE TERMEN LUNG PENTRU COALITII

-suprapunerea clivajelor sociale

-nivelul consensului necesar pentru schimbările majore de politici

  • Ce sunt politicile alternative și care este rolul lor în mecanismul consolidării democratice ?

Politicile alternative sunt soluțiile propuse din afara sferei guvernamentale, de către actorii sociali interesați sau de către comunitatea locală, pentru soluționarea anumitor probleme sociale, care sunt deja incluse pe agenda publică sau pe care aceștia le aduc în discuție în spațiul public și le promovează de la nivel guvernamental sau local prin politici publice.

Pe lângă prevederile art. 74 din Constituția României10 cu privire la inițiativa legislativă a unui număr de cel puțin 100.000 de cetățeni cu drept de vot11 prin care se pot promova propuneri legislative (proiecte de legi), actorii sociali pot interveni în procesul decizional al politicii publice prin procedura de consultare preliminară prevăzută HG nr. 775/2005 și HG nr. 870/2006.

Deși nu este reglementată, intervenția grupurilor sociale se mai poate realiza pe parcursul procesului de implementare și evaluare a politicilor publice, constituind feedback-ul din partea comunității asupra rezultatelor ce se doreau atinse prin politicile implementate. Promovarea și susținerea unui interes public al cărui obiectiv este sensibilizarea opiniei publice și a factorilor de decizie cu privire la anumite hotărâri care afectează anumite interese publice poartă denumirea de advocacy.12

Consolidarea democratică și modernizarea administrației publice românești trebuie să se îndrepte către așa-numitele guverne antreprenoriale (entreprenorial government) care se axează pe furnizarea serviciilor publice în colaborare cu toate sectoarele – public, privat și voluntar, utilizând principiile mecanismelor de piață, bazându-se pe prevenție, pe eficiență, pe principiile descentralizării și ale managementului participativ13.

  • Ce trebuie să conțină o propunere alternativă de politică publică?

Propunerile de politici alternative ale societății civile/comunității trebuie să cuprindă cel puțin următoarele aspecte:

  • Context, cu date relevante și obiective pentru problema identificată ce se dorește soluționată;
  • Formularea adecvată a problemei;
  • Identificare scopului politicii;
  • Formularea de obiective generale și specifice clare, măsurabile;
  • Identificarea și descrierea grupului țintă/a beneficiarilor căruia li se adresează politica respectivă;
  • Identificarea soluțiilor pentru rezolvarea problemei identificate și analizarea acestora, cu identificarea criteriilor de analiză;
  • Identificarea resurselor pentru fiecare tip de soluție și analiza acestora din perspectiva impactului generat și a rezultatelor preconizate;
  • Prezentarea metodologiei de analiză;
  • Identificarea actorilor necesar a fi implicați pentru punerea în practică a politicii alternative;
  • Scurtă descriere a activităților/sub-activităților necesare pentru implementarea politicii (ex. alocare de fonduri, realizare de achiziții, modificări legislative, elaborarea schemelor de ajutor de stat unde este cazul etc.);
  • Scurtă descriere a modului în care actorii sociali se pot implica în punerea în practică a politicii respective și resursele cu care aceștia pot contribui;
  • Demonstrarea susținerii comunității și a reprezentativității coalițiilor sau actorilor care propun politicile alternative.

Propunerile de politici alternative vor respecta, pe cât posibil, modele-cadru prevăzute pentru acestea de HG nr. 775/2005, precum și prevederile privind propunerile legislative.

Promovarea propunerilor de politici alternative către palierul guvernamental sau local se poate realiza pe căi de comunicare formale sau informale. Cu toate acestea, activitățile de influențare a palierului guvernamental de către grupurile sociale, respectiv activitățile de lobby sau de advocacy nu sunt reglementate în România, iar linia de demarcație dintre acestea și infracțiunile de corupție poate fi ușor încălcată.

  • Când pot interveni actorii sociali în procesul politicilor publice?

Luând în considerație etapele ciclului de realizare a politicilor publice, actorii sociali pot avea un rol pro-activ în:

  • includerea și promovarea pe agenda publică a anumitor probleme, inclusiv promovarea de inițiative legislative cetățenești;
  • elaborarea propunerilor de politici prin furnizarea de expertiză, alternative, analize de impact în cadrul procesului de consultare prealabilă;
  • implementarea politicilor publice prin participarea activă sau în parteneriat cu palierul guvernamental în soluționarea problemelor, realizând inclusiv măsuri complementare celor guvernamentale și implicând resurse ale comunității;
  • evaluarea impactului și redefinirea politicii acolo unde rezultatele nu au fost cele estimate sau au fost insuficiente pentru soluționarea problemei.
  • Cum pot interveni actorii sociali în procesul politicilor publice?

Există multiple canale de comunicare transparentă cu palierul decizional pentru promovarea politicilor alternative, însă rolul actorilor sociali nu trebuie să se limiteze doar la faza de definire și de decizie a politicilor publice. Astfel, folosind expertiza deținută în diverse domenii, actorii sociali pot monitoriza activitățile legate de implementarea politicilor, transmițând semnale de alarmă atunci când obiectivele declarate și activitățile derulate nu își ating scopul, contribuind, ulterior, la redefinirea politicilor publice.

De asemenea, aceștia pot avea un rol activ în implementarea politicilor prin promovarea acestora la nivelul comunităților, constituindu-se în așa-numitul palier intermediar între societate și palierul decizional.

În funcție de capacitatea de reprezentare și de resursele deținute , grupurile sau rețelele de actori sociali pot veni în sprijinul politicilor guvernamentale cu acțiuni și măsuri complementare acestora.

  • Care sunt argumentele în promovarea politicilor publice alternative?

Printre avantajele promovării de către decidenți a politicilor alternative se numără:

  • Apropierea de cetățeni prin promovarea intereselor acestora, cu asigurarea unui proces transparent de identificare a nevoilor sau problemelor;
  • Flexibilitatea actului guvernamental / administrativ dată de plierea pe nevoile cetățenilor, promovate la nivel organizat prin actori reprezentativi, grupuri de actori sau rețele de politici;
  • Implicarea grupurilor socialeîn procesul de luare a deciziilor și asigurarea unei mai mari transparențe în deciziile administrative;
  • Utilizarea expertizei din mediul exterior administrației publice în diferite domenii, prin implicarea mediului de afaceri și respectiv a organizațiilor non-guvernamentale, precum și a asociațiilor profesionale;
  • Dinamizarea procesului de implementare a politicilor publice;
  • Scăderea costurilor monitorizării, evaluării și redefinirii politicilor publice.

Anexa 1

Legislație relevantă:

  • HG nr. 1.623/23.12.2003 privind înființarea Consiliului Superior pentru Reforma Administrației Publice, Coordonarea Politicilor Publice și Ajustare Structurală, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 53/22.01.2004;
  • HG nr. 775/14.07.2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare și evaluare a politicilor publice la nivel central, publicată în Monitorul oficial Partea I, nr. 685/29.07.2005, cu modificările și completările ulterioare;
  • HG nr. 870/28.06.2006 privind aprobarea Strategiei pentru îmbunătățirea sistemului de elaborare, coordonare şi planificare a politicilor publice la nivelul administrației publice centrale, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 637/24.07.2006
  • HG nr. 1361/27.09.2006cu privire la conținutul instrumentului de prezentare și motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului , publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 43/12.10.2006;
  • HG nr. 561/10.05.2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 319/14.05.2009
  • Constituția României, Monitorul Oficial, Partea I nr. 767 / 31.10. 2003

Anexa 2

Bibliografie:

  • Bondar, F. (2007): Politici publice și administrație publică, Polirom, 2007
  • Cairney,P. (2014): Paul A. Sabatier, An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy- Oriented Learning Therein, https://paulcairney.files.wordpress.com/2013/08/9780199646135_balla-ch33.pdf
  • Costachescu, A (2002): European Cohesion Policy. A proposed evaluation model, Romanian Journal of European Affairs, http://www.ier.ro/index.php/revista/#266
  • Cerkez,M. ed. (2009):Evaluarea programelor si politicilor publice. Teorii, metode si practice, Politom, București
  • Dye, T. (1992) Understanding Public Policy (7th ed.), Englewood Cliffs, NJ, Prentice Hall,
  • Hogwood, B.W., Gunn, L.A. (2000): Introducere în politicile publice, Trei,Bucureşti
  • Lane, J.-E. (1995): The Public Sector, Sage, 3rd edition, London.
  • Miroiu, A., (2001): Introducere în analiza politicilor publice, Editura, Paideia, Bucureşti
  • Miroiu, A.; Rădoi, M.și Zulean, M.(2002): Analiza politicilor publice, Politeia. București
  • Mungiu- Pippidi, A. si Ionita S (2002), Politici publice. Teorie si practica, Polirom Bucuresti
  • Osborne, D. și Gaebler, T., (1993): Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Plume, Penguin Group Ltd, SUA
  • Păunescu,M (2008), suport de curs Management public, SNSPA, București
  • Profiroiu, M.(2006): Politici Publice – Teorie, analiza, practica, Ed Economica, Bucuresti
  • Wallace, H, Wallace, W., Pollack, M. (2005): Elaborarea Politicilor în Uniunea Europeană, IER, București
  • Manual de politici publice (2009), Institutul pentru Politici Publice Ed. Economica, Bucuresti
  • Raport de cercetare privind reglementarea activităților de Lobby, (2002), Centrul de Resurse Juridice, Bucureşti

1 Lane, J.-E. (1995): The Public Sector, Sage, 3rd edition, London.

2 Hogwood, B.W., Gunn, L.A. (2000): Introducere în politicile publice, Trei, București.

3 Miroiu, A., (2001) Introducere în analiza politicilor publice, Editura, Paideia, Bucureşti, pg. 9.

4 Dye, T. (1992) Understanding Public Policy (7th ed.), Englewood Cliffs, NJ, Prentice Hall, pg. 4.

5 Fig. adaptată din Miroiu, A.; Rădoi, M.și Zulean, M.(2002):Analiza politicilor publice, Politeia. București

6Easton, D. (2002) The Political System, Knopf, New York, 1953, apud. Miroiu, A.; Rădoi, M. și Zulean, M. (2002):Analiza politicilor publice, Politeia. București

7Rhodes, R., (1996), The New Governance: Governing withouth Government , Political Studies, apud Wallace, H, Wallace, W., Pollack, M. (2005): Elaborarea Politicilor în Uniunea Europeană, IER, București

8 Pierre, Jon şi Peters, B. Guy, “Governance, Politics and the State”, Macmillan Press Ltd, London, 2000 apud. Păunescu,M (2008), suport de curs Management public, SNSPA, București

9Weible et al. 2009, apud. Cairney,P. (2014): Paul A. Sabatier, An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy- Oriented Learning Therein, https://paulcairney.files.wordpress.com/2013/08/9780199646135_balla-ch33.pdf, accesat 15.08.2018, figură tradusă și adaptată

10Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 767 / 31.10. 2003

11Cetățenii cu drept de vot trebuie să provină din cel puțin un sfert din județele țării, iar în fiecare din aceste județe, respectiv în municipiul București, trebuie să fie înregistrate cel puțin 5.000 de semnături în sprijinul acestei inițiative. Nu pot face obiectul inițiativei legislative a cetățenilor problemele fiscale, cele cu caracter internațional, amnistia și grațierea. art. 74, Constituția României, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 767 / 31.10. 2003

12Raport de cercetare privind reglementarea activităților de Lobby, (2002), Centrul de Resurse Juridice, pg. 15, București

13Osborne, D. și Gaebler, T., (1993): Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Plume, Penguin Group Ltd, SUA